指導(dǎo)案例59號：戴世華訴濟南市公安消防支隊消防驗收糾紛案
戴世華訴濟南市公安消防支隊消防驗收糾紛案
（最高人民法院審判委員會討論通過2016年5月20日發(fā)布）
關(guān)鍵詞行政訴訟/受案范圍/行政確認/消防驗收/備案結(jié)果通知
裁判要點
建設(shè)工程消防驗收備案結(jié)果通知含有消防竣工驗收是否合格的評定，具有行政確認的性質(zhì)，當(dāng)事人對公安機關(guān)消防機構(gòu)的消防驗收備案結(jié)果通知行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。
相關(guān)法條
《中華人民共和國消防法》第4條、第13條
基本案情
原告戴世華訴稱：原告所住單元一梯四戶，其居住的801室坐東朝西，進戶門朝外開啟。距離原告門口0.35米處的南墻掛有高1.6米、寬0.7米、厚0.25米的消火栓。人員入室需后退避讓，等門扇開啟后再前行入室。原告的門扇開不到60至70度根本出不來。消防栓的設(shè)置和建設(shè)影響原告的生活。請求依法撤銷被告濟南市公安消防支隊批準在其門前設(shè)置的消防栓通過驗收的決定；依法判令被告責(zé)令報批單位依據(jù)國家標準限期整改。
被告濟南市公安消防支隊辯稱：建設(shè)工程消防驗收備案結(jié)果通知是按照建設(shè)工程消防驗收評定標準完成工程檢查，是檢查記錄的體現(xiàn)。如果備案結(jié)果合格，則表明建設(shè)工程是符合相關(guān)消防技術(shù)規(guī)范的；如果不合格，公安機關(guān)消防機構(gòu)將依法采取措施，要求建設(shè)單位整改有關(guān)問題，其性質(zhì)屬于技術(shù)性驗收，并不是一項獨立、完整的具體行政行為，不具有可訴性，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，請求駁回原告的起訴。
法院經(jīng)審理查明：針對戴世華居住的館驛街以南棚戶區(qū)改造工程1-8號樓及地下車庫工程，濟南市公安消防支隊對其消防設(shè)施抽查后，于2011年11月21日作出濟公消驗備[2011]第0172號《建設(shè)工程消防驗收備案結(jié)果通知》。
裁判結(jié)果
濟南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院于2012年11月13日作出（2012）高行初字第2號行政裁定，駁回原告戴世華的起訴。戴世華不服一審裁定提起上訴。濟南市中級人民法院經(jīng)審理，于2013年1月17日作出（2012）濟行終字第223號行政裁定：一、撤銷濟南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院作出的（2012）高行初字第2號行政裁定；二、本案由濟南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院繼續(xù)審理。
裁判理由
法院生效裁判認為：關(guān)于行為的性質(zhì)。《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府公安機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機關(guān)消防機構(gòu)負責(zé)實施。”《公安部建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第三條第二款規(guī)定：“公安機關(guān)消防機構(gòu)依法實施建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗收和備案、抽查，對建設(shè)工程進行消防監(jiān)督。”第二十四條規(guī)定：“對本規(guī)定第十三條、第十四條規(guī)定以外的建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在取得施工許可、工程竣工驗收合格之日起七日內(nèi)，通過省級公安機關(guān)消防機構(gòu)網(wǎng)站進行消防設(shè)計、竣工驗收消防備案，或者到公安機關(guān)消防機構(gòu)業(yè)務(wù)受理場所進行消防設(shè)計、竣工驗收消防備案。”上述規(guī)定表明，建設(shè)工程消防驗收備案就是特定的建設(shè)工程施工人向公安機關(guān)消防機構(gòu)報告工程完成驗收情況，消防機構(gòu)予以登記備案，以供消防機構(gòu)檢查和監(jiān)督，備案行為是公安機關(guān)消防機構(gòu)對建設(shè)工程實施消防監(jiān)督和管理的行為。消防機構(gòu)實施的建設(shè)工程消防備案、抽查的行為具有行使行政職權(quán)的性質(zhì)，體現(xiàn)出國家意志性、法律性、公益性、專屬性和強制性，備案結(jié)果通知是備案行為的組成部分，是備案行為結(jié)果的具體表現(xiàn)形式，也具有上述行政職權(quán)的特性，應(yīng)該納入司法審查的范圍。
關(guān)于行為的后果。《消防法》第十三條規(guī)定：“按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程竣工，依照下列規(guī)定進行消防驗收、備案：……（二）其他建設(shè)工程，建設(shè)單位在驗收后應(yīng)當(dāng)報公安機關(guān)消防機構(gòu)備案，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行抽查。依法應(yīng)當(dāng)進行消防驗收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的，禁止投入使用；其他建設(shè)工程經(jīng)依法抽查不合格的，應(yīng)當(dāng)停止使用。”公安部《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)備案的消防設(shè)計、竣工驗收工程中，隨機確定檢查對象并向社會公告。對確定為檢查對象的，公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)按照消防法規(guī)和國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準完成圖紙檢查，或者按照建設(shè)工程消防驗收評定標準完成工程檢查，制作檢查記錄。檢查結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公告，檢查不合格的，還應(yīng)當(dāng)書面通知建設(shè)單位。建設(shè)單位收到通知后，應(yīng)當(dāng)停止施工或者停止使用，組織整改后向公安機關(guān)消防機構(gòu)申請復(fù)查。公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到書面申請之日起二十日內(nèi)進行復(fù)查并出具書面復(fù)查意見。”上述規(guī)定表明，在竣工驗收備案行為中，公安機關(guān)消防機構(gòu)并非僅僅是簡單地接受建設(shè)單位向其報送的相關(guān)資料，還要對備案資料進行審查，完成工程檢查。消防機構(gòu)實施的建設(shè)工程消防備案、抽查的行為能產(chǎn)生行政法上的拘束力。對建設(shè)單位而言，在工程竣工驗收后應(yīng)當(dāng)?shù)焦矙C關(guān)消防機構(gòu)進行驗收備案，否則，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，消防設(shè)施經(jīng)依法抽查不合格的，應(yīng)當(dāng)停止使用，并組織整改；對公安機關(guān)消防機構(gòu)而言，備案結(jié)果中有抽查是否合格的評定，實質(zhì)上是一種行政確認行為，即公安機關(guān)消防機構(gòu)對行政相對人的法律事實、法律關(guān)系予以認定、確認的行政行為，一旦消防設(shè)施被消防機構(gòu)評定為合格，那就視為消防機構(gòu)在事實上確認了消防工程質(zhì)量合格，行政相關(guān)人也將受到該行為的拘束。
據(jù)此，法院認為作出建設(shè)工程消防驗收備案通知，是對建設(shè)工程消防設(shè)施質(zhì)量監(jiān)督管理的最后環(huán)節(jié)，備案結(jié)果通知含有消防竣工驗收是否合格的評定，具有行政確認的性質(zhì)，是公安機關(guān)消防機構(gòu)作出的具體行政行為。備案手續(xù)的完成能產(chǎn)生行政法上的拘束力。故備案行為是可訴的行政行為，人民法院可以對其進行司法審查。原審裁定認為建設(shè)工程消防驗收備案結(jié)果通知性質(zhì)屬于技術(shù)性驗收通知，不是具體行政行為，并據(jù)此駁回上訴人戴世華的起訴，確有不當(dāng)。
